城步属革命老区和集中连片特困地区之一，由于自然地理等因素，基础条件差，经济底子薄，贫困程度深，目前全县有127个贫困村，6.078万人(16313户)没有脱贫，扶贫工作十分艰巨，尽快脱贫致富，实现全面小康一直是城步梦寐以求的期待。近年来，县委、县政府把脱贫致富作为全县战略性任务来抓，用新认识、新理念、新举措、新作风务实推进精准识贫、精准扶贫、精准脱贫，打好新时期扶贫攻坚战，确保全县与全国同步全面建成小康社会。

　　一、城步县创新脱贫开发的经验做法

　　推进全面建成小康的重点和难点在革命老区和集中连片特困地区，其任务更加艰巨，既需要政策扶持、财力支持、多方关注，更需要自力更生，挖掘潜力和抓住机遇。革命老区城步县努力克服区位劣势和财力瓶颈制约，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，突出工作重点，发动群众创业，注重打基础，在精准扶贫、整村推进、智力扶贫、产业扶贫、基础扶贫、社会扶贫等方面进行有利探索。

　　一是加强组织领导。坚持县领导带头办点示范制度，每名县级领导挂点1—2个贫困村开展扶贫帮困。各乡镇党政主要领导为扶贫攻坚第一责任人，对本区域内脱贫解困负总责。把扶贫开发列入重要议事日程，确保贫困村驻村扶贫工作组全覆盖，考虑到城步县村多钱少等实际情况，实行分批落实，各包村联点单位一定三年不变，不脱贫不脱钩。落实具体责任，扶贫开发领导小组成员单位、行业部门切实发挥牵头作用，协调做好相关部门工作。

　　二是加大资金投入。明确筹措扶持资金，每个贫困村2年财政专项扶贫资金确保100万元，各包村联点单位每年投入贫困村不低于2万元，并发挥各自优势，整合行业资金，集中解决突出贫困问题。

　　三是强化绩效考核。建立“精准扶贫”绩效考评制度，将其纳入单位年度工作综合考核标准。由县绩效考核办牵头，县委组织部、县纪委(监察局)、县委督察室、县扶贫办组成扶贫工作考核办公室，对扶贫项目建设、资金管理、脱贫任务、工作成效等工作进行检查考核。对不重视扶贫工作的单位、驻村工作组、驻村队员实行责任追究，对扶贫工作成效显著的单位和个人进行奖励。在产业扶贫项目上，采取“直接帮扶”、“入股帮扶”、“委托帮扶”等方式，依托龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等，做大做强高山蔬菜、油茶林、笋竹林、中药材、苗乡水果、特色养殖等产业开发，帮助贫困农户增收脱贫。搞好重点产业扶贫项目的申报和实施，确保每年完成1万人脱贫任务。

　　四是做好基础扶贫项目和智力扶贫工作。做好以水、电、路、危房改造 、通讯等为主导的基础设施建设，改善贫困村生产生活条件，努力实现扶贫目标，包括实施项目的贫困村100%通砂石路、水泥路；做好贫困农户危房改造试点示范工程；解决贫困村2万人的饮水困难问题；实施项目的贫困村农网改造全部完成；贫困村通讯、广播电视全覆盖。在做实智力扶贫上，做好教育科技扶贫项目，搞好贫困村村级学校维修改造；开展实用技术培训，每年培训人数1.2万人以上；实施“雨露计划”，帮扶建档立卡贫困家庭子女300—500人；推广新品种、新技术，大力发展特色产业。

　　五是深入推进社会扶贫。做好社会扶贫项目，形成扶贫合力，构成专业、行业、社会“三位一体”的扶贫工作格局。全县各级党政机关、群众团体、企事业单位开展驻村定点扶贫，分三年全覆盖115个贫困村。组织、引导民营企业参入扶贫开发，引导和带领贫困人口脱贫致富。动员社会爱心人士参与扶贫济困，做到产业发展扶持到户、教育培训到户、危房改造资金直补到户、保障措施落实到户、干部结对帮扶到户。

　　六是加强扶贫资金管理。全面推行扶贫资金使用、项目安排的公示制度，保证扶贫资金投入的公正性和透明度；强化对资金投入和项目的管理，资金必须按项目投入，项目必须服从扶贫开发规划，做到立项有论证和预算，项目实施中间有检查和监督，项目完工有验收和决算；进一步加强对扶贫资金的审计，接受社会各界的监督，对检查审计出的问题，依法依规追究；改革资金投放制度，推进小额信贷扶贫。

　　七是因地制宜，选对路子。该县率先创新扶贫机制，组织127个县直单位、2000余名党员干部对127个贫困村，开展“每户贫困户一名干部、一个农民合作社或产业帮带人、一万元金融资金结对帮扶”的“三个一”结对帮扶精准扶贫工作，为广大贫困户配上强有力的“脱贫保姆”。

　　儒林镇白岩山村金秋梨产业基地，给村里的低保户席世洁带来了脱贫的曙光。他家里有4个病人，还有2个孩子读书，妻子长年打杂，一家人也只能勉强维持基本生活。去年，在帮扶单位市人大的帮助下，村里集中扶贫资金统一规划、统一管理，以每户2亩的标准为全村包括席世洁在内的116户贫困户，发展金秋梨种植262亩。有了这个“产业兜底”，席世洁一家对未来充满了希望，“人家种了的人说，一亩金秋梨一年能赚1万块，以后我们一家人的生活就不用愁了。”

　　八是因村施策找准办法。充分利用合作社的辐射带动作用，采取“专业合作社+金融扶贫+贫困农户”的扶贫模式；村里有龙头企业的，就巧借企业“导航”作用，采取“龙头企业+专业合作社+农户”的模式。无论哪一种模式，都充分尊重群众意愿，积极引导广大贫困户通过资金、土地、劳务入股等方式加入专业合作社，或自主发展产业等方式，走上脱贫之路。

　　茅坪镇联龙村有个葡萄专业合作社。村支两委班子带头，利用村里一块30年无人耕种的荒地种上了300多亩葡萄。依托合作社，贫困户廖德光种植葡萄12亩，年收入近4万元；贫困户廖德珍靠劳务4年入股2万多元，年年参与分红……全村21户贫困户，有17户贫困户以各种方式参与葡萄种植，共享产业效益。

　　九是开展单位定点，干部、村支结对帮扶。全县落实定点、定人、定责，实现127个贫困村1.6313户贫困户结对帮扶全覆盖。从帮发展产业、帮就业创业、帮完善保障、帮改善条件、帮提升后劲入手，做到“一村一套帮扶措施，一户一套帮扶办法”，加快贫困户脱贫致富。

　　十是突出重点，精准施策。1、着力解决就业难问题。一是提升扶贫对象就业技能，整合“雨露计划”等资源，实施就业扶贫培训工程，落实扶贫对象培训及生活补助政策，使每个贫困家庭至少有1人掌握一项职业技能。二是完善就业补贴政策。对纳入贫困人口连续就业的企业、合作社、种养大户给予扶贫岗位补贴。三是创新就业扶贫方式。创办公益性就业扶贫企业，同时通过政府购买公益性岗位，加大贫困人员就业扶持力度。2、着力解决增收难问题。一是实施产业奖补政策。鼓励和引导贫困群众各取所需、各展所长，发展奶业、竹业、菜业、油茶林、金秋梨等优势农业产业。二是实施农业保险补贴政策。对贫困户养殖和种植政策，由政府整合资金投保，增强贫困户防灾、抗灾能力。三是实施产业帮带奖补。利用金融扶贫政策，鼓励农业龙头企业、农民合作社采取“公司+基地+贫困户”经营机制，帮助贫困群众发展产业。四是扶持产业基地基础设施建设。加大投入，每年实施一批产业基地公共基础设施项目，扶持一批贫困户，能直接参与、直接受益、稳定增收的农产品加工生产经营项目。

　　二、脱贫开发取得实质性成效

　　(一)完善了农村基础设施建设。通过实施整村推进、高寒山区脱贫解困等项目的实施，不断加大贫困村道路建设、农田水利、人安饮水、电网改造等基础设施建设投入，群众生产生活条件得到了明显改善，社会服务功能得到显著增强。

　　(二)产业得到长足发展。通过实施“两项制度”等产业帮扶项目，加大对延季蔬菜等特色产业扶持力度，2012—2015年精准帮扶资金投入资金1800多万元，有力推动了全县产业发展，巩固发展金银花等传统产业，如丹口镇竹岔村2012年实施高寒山区扶贫项目过程中，县扶贫办根据实际情况帮助扩大种植规模，进行品种改良，修通机耕道，目前全村种植面积达到3000余亩，在市场行情不是很好的情况下，每斤鲜金银花利润仍有2元，种植户每户纯收入1—2万元，创新产业发展模式，按照“资金跟着扶贫对象走，扶贫对象跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走”的原则，推动项目效率最大化，采取入股帮扶方式，以合作社、企业为平台，帮助扶贫对象脱贫致富，2015年着力解决好“谁去扶、怎么扶、扶得上”的问题，重点扶贫产业项目投向准确，带动有力，增收明显，先后带动400多户农户脱贫致富，催生了协会扶贫组织发展。出台了《种植业、养殖业、加工业带动脱贫奔小康》的政策，采取以奖代补、贴息贷款扶持对特困户给予支持。

　　(三)规范了项目建设管理。为使扶贫资金发挥最大的扶贫效益，每新增一轮扶贫村都要对村支两委干部、乡镇扶贫工作站站长、乡镇分管领导进行培训，由扶贫办上好项目实施课，请县检察院检察长上好法制课，湖南农大教授上好实用技术课。并在项目实施村张贴公告，告知村民扶贫资金的使用范围和禁止使用范围等。在项目实施过程中严把“三关”：一是项目申报关，要求项目村必须组织召开村组干部和村民代表会议，经村民代表三分之二以上讨论同意，参会人员签字并形成会议纪要，经公示七日群众无异议后确定实施项目。二是项目实施关，基础设施建设项目要求必须通过预算后才能实施，10万元以下的项目，由村支两委和驻村扶贫工作组勘测设计并造具预算，报所在乡镇审核，县扶贫办备案；10万元以上的项目由县扶贫办委托相关技术人员现场勘测、设计和预算，预算送县审计局预审；10-30万元的项目，由村支两委和驻村扶贫工作组确定施工方，报县扶贫办审核备案；30万元以上的项目，一律实行招投标方式确定施工单位。三是项目验收、报账关，工程项目竣工后，由业主方组织群众代表进行初验，初验合格后向县扶贫办提出验收申请，5万元以下的项目由村支两委、驻村扶贫工作组、乡(镇)扶贫工作站进行验收；5万元以上10万元以下的项目由村支两委、驻村扶贫工作组、乡(镇)扶贫工作站、县扶贫办、县财政局共同验收；10万元以上的项目由村支两委、驻村扶贫工作组、乡(镇)扶贫工作站、县扶贫办、县财政局、县审计局联合验收。

　　(四)夯实了精准扶贫基础。做好扶贫开发建档立卡工作是“精准扶贫”的基础性工作，城步县积极开展扶贫开发建档立卡工作。一是精准识别贫困人口，为确保对象识别真实、准确，结合实际确定了“四优先”、“十不准”原则，制定工作方案和考核办法。整个扶贫对象识别过程始终坚持阳光操作，所有识别对象都通过村、乡、县三级公示，全县共识别出贫困人口16313户60780人，已全部录入全国扶贫开发建档立卡信息管理平台，为实施精准扶贫、精准管理打好了基础。二是识别新一轮贫困村。省扶贫办下达城步县2015—2020年贫困村指标127个，按照“村委会自愿申请、乡镇人民政府公示申报、县扶贫办审核、县扶贫开发领导小组研究后提交县常委会审定公告、报省和市扶贫办备案”的程序，贫困村先由各乡镇进行评选公示，公示无异议后上报至县扶贫办审核，经扶贫开发领导小组研究后提交县常委会审定，并在城步新闻网进行了公示，上报省、市扶贫办。

　　(五)扶贫成效显著。为构建大扶贫格局，全县各单位高度重视驻村扶贫工作，扶贫成效显著、亮点突出。如儒林镇芭蕉村，在县人大的帮扶下，有效整合资源，大力发展油茶林种植，现面积已达1000余亩，并成立了农民专业合作社，建立油茶加工厂，市场前景非常好，将带领扶贫对象3200人脱贫。县纪委扶贫点茅坪镇联龙村，领导注重实效，下村实地调研，充分利用气候优势，种植猕猴桃300多亩，培养大户典型，以点带面，带动大古片区种植面积近2000亩，成为实实在在的富民产业，迈开了产业化扶贫的新步伐。

　　三、解决城步县扶贫工作突出的问题及建议

　　(一)贫困村申报项目重基础设施轻产业发展的现象。究其原因一是有的贫困村确实基础设施差，如南山镇双塘村、长安营乡横坡村、兰蓉乡黔峰村、汀坪乡内里等村，由于道路不通，扶贫资金100万元都被通畅工程整合，以致拖欠工程款60余万元。二是部分村干部、群众思想保守，没有发展产业的意识，特别是对精准扶贫资金到户到人不理解，对以企业(合作社)为平台进行入股帮扶政策不认同，认为发展产业只有少数人受益，在开会确定项目时都提倡搞基础设施建设，使产业扶贫工作面临较大阻力。

　　(二)部分村干部对扶贫工程项目招投标不理解。他们认为招投标过程中的成本太高，通过招投标工程价格也没有降下来，扶贫资金没有用在刀刃上。

　　(三)驻村扶贫工作存在不足。少数单位对驻村扶贫工作不够重视，缺乏责任心，有的甚至认为扶贫工作只是扶贫办的事，安排的扶贫队员年龄偏大，工作效率不高，成效不明显。按照上级要求，对新识别的贫困村驻村帮扶工作组要全覆盖，但因为村多钱少等实际情况，2015年安排的驻村扶贫工作组没有全覆盖，影响了扶贫工作的整体推进。

　　(四)资金整合力度不够。财政专项扶贫资金包括扶贫发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、革命老区发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金及其他财政专项扶贫资金。按照《财政专项扶贫资金管理办法》要求，资金应向贫困地区、贫困村、贫困人口集中投入。但在实际操作管理中，行业部门难以按要求做到，有的单位、乡镇对贫困村甚至存在排他性，只要是贫困村，其他项目如一事一议、以工代赈、五小农田水利、人安饮水等就不再安排。

　　(五)全县没有一家稳定的农产品加工企业。虽然近年来不断加大产业扶贫投入，但由于受市场因素影响，规避风险能力低，扶贫对象稳定脱贫仍存在不少困难。

　　(六)发展特色产业路径有待于创新。一是合作参与。切实提高贫困户的参与度、受益度。积极培育贫困农村农民专业合作、股份合作组织，吸纳贫困户参与，带动贫困户，提高贫困户在产业发展中的组织程度。二是产业带动。鼓励企业从事农业产业化经营，发挥龙头企业带动作用，发展以旅游、种植、养殖企业为主的产业扶贫项目。通过龙头企业带动和建立农产品生产加工基地等，发展产业、规模化经营，把零散的农户组织起来，培育增收长效项目，实现农产品产、供、销的良性循环和实体带动，效益到户。三是科技推广。深入推进科技特派员农村科技创业行动，加快现代农业科技在贫困地区的推广应用，力争实现贫困农户掌握1-2项实用技术，至少参与一项养殖、种植、设施农业等增收项目。

　　针对上述问题，提出以下建议：

　　一是简化扶贫工程项目招投标程序，降低行政成本，使资金效益最大化，为充分保障广大群众享有知情权、参与权、决策权和监督权，可按照省人民政府下发的《关于推广小型农村公共基础设施“四自两会三公开”建管模式的指导意见》要求，推行“四自两会三公开”建管模式(项目由村自选、自建、自管、自用，村委会是项目的责任主体、理事会是项目的建设主体；项目选择公开、理事会选举公开、项目建成后财务公开)，一切权利交给群众。

　　二是紧抓商务部定点扶贫机遇，引进专业的农产品加工企业，建立“企业+专业合作社+农户+订单送货”发展模式，解决产业发展后顾之忧，确保农民稳定增收。

　　三是正确处理好干得出色与说得出彩的关系，既要干得出色，也要加大宣传，努力扩大扶贫开发工作社会的影响力，为全县扶贫开发纵深推进营造良好的氛围。

　　四是因病致贫已成为农民致贫、返贫的首要因素，与其它贫困户相比，他们贫困程度更深，脱贫难度更大。将农村因病致贫而未建档立卡的对象，尽快纳入扶贫建档立卡管理数据库。

　　五是改变产业扶贫到户资金考核方式。产业扶贫到户资金使用存在不确定性，建议财政扶贫资金绩效考核不以资金拨付比例为指标，而应以提高帮扶人口数量和扶贫效益为重点，年度节余资金可转入下年度滚动使用。

　　六是强化绩效考核机制。将精准扶贫例入全县重点工作考评，纳入单位、一把手、干部年度绩效考评，也作为乡、村两级班子考核评价的重要指标。

　　七是推进金融服务，推进金融产业扶贫。要引导和鼓励商业性金融机构创新金融服务，增加贫困地区信贷投放，完善扶贫贴息、贷款政策，适应增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。

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